“La gestión burocrática implica detalladas normas y reglamentaciones prefijadas autoritariamente por el superior. Es la única alternativa que cabe adoptar cuando la gestión con fin lucrativo no es posible… Toda empresa que no se inspire en el afán de lucro ha de ser gobernada por normas burocráticas.” – Mises, Ludwig von (1949)
Es conocido que los teóricos de la Escuela de la elección pública (Public Choice School), también denominada escuela de Virginia, centran su programa de investigación en un aspecto de la vida social que había sido descuidado por otros teóricos de la economía, a saber, el comportamiento individual en la toma de decisiones colectivas, es decir en el ámbito público. Es así que analizan el comportamiento de gobernantes y representantes, políticos, electores, grupos de presión y burócratas, utilizando para ello las herramientas que provee la economía.
Es menos conocido que representantes de la denominada Escuela Austríaca de economía, utilizando el enfoque dinámico que les es característico, también han analizado algunos de los mismos temas que la escuela de la elección pública. El propósito de este ensayo es doble: nos proponemos demostrar que fue Ludwig von Mises uno de los primeros economistas que realizó un análisis económico del comportamiento de los burócratas y, además, comparar y contrastar los enfoques de ambas escuelas para mostrar cómo ambos se complementan y describir lo que los austriacos tienen que decir en cuanto al análisis de la burocracia.
Para esto, hemos dividido el presente ensayo en tres partes: en la primera hablaremos sobre el libro Bureaucracy[1] de Mises, indicando el contexto en el que apareció la obra y algunos puntos de vista incluidos en el mismo; en la segunda parte contrastaremos el enfoque de la Escuela de Virginia y de la Escuela Austriaca y demostraremos cómo ambos enfoques se pueden complementar en el caso concreto del análisis de la burocracia; en la tercera parte expondremos los aportes de economistas austriacos al análisis de la burocracia, entre ellos Ludwig von Mises, Friedrich A. Hayek y Murray Rothbard y, finalmente, daremos nuestras conclusiones y recomendaciones finales.
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El libro Bureaucracy de Ludwig von Mises
Hay que señalar que antes que Mises, Max Weber realizó un análisis de la burocracia, si bien no estrictamente económico sino sociológico, lo cual consta en su obra Economy and Society.[2] Debido a la influencia que tuvo el propio Weber sobre Mises, no es de extrañar que años más tarde éste también haya realizado su análisis sobre el tema.[3]
El libro Bureaucracy (Burocracia) de Ludwig von Mises. Fue el segundo que el autor escribió en inglés, luego de su llegada a Estados Unidos.[4] A Mises se le atribuye ser uno de los primeros estudiosos en abordar el tema de la burocracia desde una perspectiva económica.[5]
En él, Mises dice que la expansión de la burocracia es la consecuencia de una mentalidad que requiere que la intervención del Estado entre a más y más ámbitos de la vida privada. La administración pública, es decir, el gobierno o Estado (que no es otra cosa que el aparato social de coerción y compulsión) debe ser necesariamente burocrático y no hay reforma que sea capaz de cambiar esto.[6] Al carecer las dependencias públicas de un estado de pérdidas y ganancias que les indique si han tenido éxito o no en satisfacer las necesidades de los consumidores, no tienen tampoco el incentivo que tienen las empresas con ánimo de lucro.
También señala que no tiene ningún caso criticar la observancia de estrictas reglas y reglamentos por parte de los burócratas debido a que aquéllas son la única alternativa a las señales de mercado puesto que sin ellas el control se saldría de manos de las altas autoridades y a caería en manos de los subordinados y, lo que es más, éstas reglas son el único medio para controlar la conducta de asuntos públicos y para proteger a los ciudadanos de la arbitrariedad de los funcionarios públicos.
Mises añade que nunca se habría llegado a reconocer como deficiencias aquéllas de la burocracia si no se pudiera compararla con la administración de los negocios con ánimos de lucro.
Según Mises no se pueden aplicar a una estación de policía o a la administración de impuestos los métodos que han funcionado bien en la iniciativa privada (que persigue el lucro).
Según Mises la burocratización de las empresas privadas no es un fenómeno de mercado sino de la intervención del gobierno en más ámbitos relacionados con aquéllas.
Para Mises, el problema no es la burocracia en sí sino la expansión de los medios burocráticos a otros ámbitos de la vida privada de las personas y el resultado de esta expansión no puede ser sino desastroso. Reemplazar el ánimo de lucro con el “ánimo de servicio” implicaría abandonar el único método para la racionalidad y el cálculo en la satisfacción de necesidades.
Un punto importante en la obra de Mises es que la burocracia paraliza la iniciativa del individuo mientras que en una economía de mercado, el innovador tiene oportunidad de sobrevivir.
Podemos decir que en Bureaucracy Mises sigue desarrollando su argumento de la imposibilidad de cálculo económico bajo el socialismo, análogamente con la propiedad privada, al desaparecer el ánimo de lucro, el único incentivo para satisfacer mejor las necesidades de los clientes; y el estado de pérdidas y ganancias, la señal irrebatible de cálculo económico, los burócratas no sólo no tienen incentivo sino que están a ciegas.
Como podemos ver, el análisis de Mises provee unas perspectivas profundas sobre la forma de actuar en las dependencias públicas y esto dos décadas antes de que apareciera la que se denomina la obra fundadora de Public Choice, escrita por James Buchanan y Gordon Tullock, de modo que en este sentido podemos decir que la obra de Mises fue pionera.[7]
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Conocimiento versus motivaciones: el enfoque de la escuela austriaca frente al de la escuela de Virginia.
La doctrina política tradicional había adoptado un enfoque con respecto al gobierno basado en dos premisas (implícitas o explícitas) que las dos escuelas de pensamiento económico que nos ocupan vinieron a desafiar:[8]
- El gobierno tiene conocimiento perfecto sobre las necesidades de los ciudadanos, la cual llamaremos la premisa de omnisciencia.
- La única motivación del gobierno es lograr el bien común en el interés público, la cual llamaremos la premisa de benevolencia.
El gobierno sería entonces un «déspota benévolo» que sabría lo que es mejor para sus súbditos (o ciudadanos) y procuraría lograrlo. Usando el individualismo metodológico, esto es, la concepción de que toda organización colectiva está integrada por seres humanos individuales con sus propias motivaciones y actuaciones, ambas escuelas, de manera distinta, desafiaron alguna de estas premisas.
La escuela austriaca se ha diferenciado de la corriente principal en economía entre otras cosas en su resistencia a la formalización matemática y a los medios empíricos para derivar teoría, pero también a que renuncia al supuesto de conocimiento perfecto por parte de los agentes económicos.[9]Los austriacos también tienen una concepción dinámica del proceso de mercado, como una serie de acciones sucesivas. En lugar de ver la economía como siempre en equilibrio, los seres humanos están constantemente actuando para modificar el status quo, lo cual hace que a su vez otros humanos actúen, de modo que, aunque el mercado tienda al equilibrio, ese estado final de reposo nunca se alcanza.[10]El cambio constante tiene como protagonista al emprendedor (entrepreneur) que actúa para modificar el status quo, asumiendo las incertidumbres inherentes al futuro, coordinando las acciones de otros individuos y cosechando, si tiene éxito, ganancias empresariales o pérdidas empresariales, si es que no lo tiene.
Por las razones citadas anteriormente, los austriacos han cuestionado la premisa de omnisciencia en su análisis del gobierno. Aunque los burócratas tuvieran las mejores intenciones y su único motivo último fuera el bien común[11], aun así carecerían de guía para utilizar los recursos públicos de la mejor manera posible. La tendencia al crecimiento en el gasto público y en el número de burócratas sería, bajo este enfoque, una consecuencia no intencionada de la actuación burocrática: al carecer de un beneficio empresarial, no hay forma de saber que aumentar el gasto público no se justifica por los beneficios adicionales.
Lo que es más, debido a que cada medida de intervención en el ámbito privado de las personas, tiene consecuencias no deseadas que no fueron previstas, una medida de intervención implica otra medida de intervención para tratar de arreglar los problemas provocados por aquélla. Esto se repite indefinidamente hasta que toda la economía se encuentre intervenida.[12] Tal es el argumento que presenta Mises en otra de sus obras.[13]
De esta manera, entonces, el enfoque austriaco estaría en cuestionar la premisa de omnisciencia y no tanto la premisa de benevolencia.[14]
Por su parte, al adoptar el modelo neoclásico, el cual implica conocimiento perfecto por parte de los agentes económicos, la escuela de Virginia ha entrado a cuestionar, en particular, la premisa de benevolencia. Además, debido a que el modelo maximizador, el homo economicus, que asume la economía neoclásica, define la ganancia que este agente intenta maximizar en un sentido muy estrecho (específicamente en sentido pecuniario), las motivaciones que tienen los agentes de Public Choice son también más estrechas.[15]
Como los resultados de sus acciones son conocidos ex ante por los agentes, sólo se puede asumir que las consecuencias no deseadas que enfatizan los austriacos y que, dicho sea de paso, se verifican en la realidad son intencionales (que no necesariamente deseables), son un subproducto (aunque conocido) en la búsqueda de su propio interés por parte de los agentes políticos. En efecto, cuando, por ejemplo, un burócrata solicita más presupuesto lo hace para aumentar sus ingresos personales, para aumentar su prestigio al tener más funcionarios a su cargo, influencia política, etc. Sin embargo, debido a que es necesario conservar una favorable opinión pública, siempre dirá que tal aumento en el presupuesto se hace por el bien común, porque es necesario, etc. (si bien el funcionario sabe muy bien que ésa no es la verdadera razón). Todo esto aunque la consecuencia no intentada sea el incremento en el gasto público.
Debido a su individualismo metodológico, a pesar de las diferencias de enfoque, para ambas escuelas no existe en realidad una abstracción tal como un gobierno que actúe en algún sentido ni con fines independientes de quienes lo componen sino que un gobierno está integrado por burócratas y funcionarios, cada uno con su propia motivación personal, quienes son, además, falibles.
Ambos principios (incertidumbre y propio interés) son realistas para nuestro punto de vista, de modo que ambos enfoques no son mutuamente excluyentes sino complementarios. En algunos modelos se puede asumir que el funcionario público actúa motivado por algo más que su ganancia pecuniaria pero que su conocimiento es limitado; en otros modelos se puede asumir que el funcionario sólo está actuando por un interés pecuniario particular y, si bien no se puede asumir conocimiento perfecto, se puede asumir que el funcionario conoce las consecuencias de sus acciones y actúa de cualquier forma interesadamente. Lo que es más importante, en otros modelos se pueden asumir ambos, interés personal pecuniario e incertidumbre. Creemos que un enfoque combinado puede llevarnos a una economía política más robusta para la explicación del comportamiento de los burócratas.[16]
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Otros aportes austriacos para el análisis de la burocracia.
En la primera y segunda parte hemos compartido algunos puntos de vista que Ludwig von Mises tiene con respecto a la burocracia. En esta parte compartiremos algunos otros de Mises y de otros economistas a quienes se identifica con la escuela austriaca para analizar de qué manera podrían ser útiles para el estudio que nos ocupa. Especialmente relevantes nos parecen algunos aportes de Friedrich A. Hayek y Murray Rothbard, de manera que los expondremos y exploraremos a continuación.
Ludwig von Mises
En la primera parte de este ensayo, comentamos los aportes de Mises al análisis de la burocracia, especialmente en su libro de 1944. En esta parte quisiéramos comentar las implicaciones que a nuestro criterio pudieran tener sus observaciones para el estudio de Public Choice.
Sobre el comentario que hace Mises acerca de que la expansión burocrática es la consecuencia de carecer de un criterio para establecer el éxito o fracaso de determinada política pública, quisiéramos decir que, en efecto, a pesar de que para los austriacos la teoría explica más que predice, este extremo se ha verificado a lo largo del siglo XX y siglo XXI. La actitud de los gobiernos de asignar más presupuesto a los programas que patrocina, a pesar de no conocerse su éxito (incluso en aquellos casos en que el fracaso es manifiesto) se explica muy bien por la teoría. El gobierno puede echar mano de los fondos privados incrementando los impuestos, utilizando el poder coactivo del que dispone, independientemente de cuan satisfechos estén los ciudadanos con su gestión de los mismos.[17]
El aporte de Mises de que al no existir un estado de pérdidas y ganancias la única alternativa es la observancia de estrictas reglas burocráticas es muy importante para entender la rigidez inherente al sistema burocrático y la falta de innovaciones por parte del empleado público. Como también dice Mises, este mismo ambiente burocrático paraliza la iniciativa individual, la empresarialidad. Si extrapolamos estas consecuencias para el resto de la sociedad, conforme la burocracia va interviniendo en más áreas de la vida privada de las personas, podemos predecir que la actitud de las personas será más pasiva, esperando que los mandatos vengan desde arriba, lo cual removerá de la sociedad el motor de cambio que es el empresario. Por muy buenas intenciones que tengan los burócratas, su entorno les impide utilizar su creatividad para servir a los ciudadanos como ellos desean en la prestación de sus servicios.
Friedrich A. Hayek
Friedrich A. Hayek, discípulo dilecto de Mises y autor de varias obras, dedicó la segunda mitad de su vida a analizar una gama de temas sociales mayor de la que se espera de un economista convencional, lo cual es una muestra de la tendencia de los economistas austriacos a ser multidisciplinarios. Es así que, al analizar el orden social de la libertad, Hayek distingue entre la Ley y los mandatos.[18]
Para Hayek, la Ley, en sentido material, son aquellas normas generales, abstractas, sin contenidos específicos, que no buscan un determinado fin y negativas[19] que aplican a todos los habitantes por igual. En contraste, los mandatos son aquellas normas particulares, concretas, con contenido específico, con un fin determinado y que pueden ser positivas o negativas. Lo relevante para el estudio de Public Choice es las distintas consecuencias que una o los otros tienen para el orden social (y para los burócratas en particular).
La Ley en sentido material tiene carácter evolutivo y consuetudinario, es producto de la costumbre y resultado de un periodo de tiempo muy dilatado, que concentra los aportes de varias generaciones de personas. En contraste los mandatos emanan de una autoridad específica, éste es el tipo al que pertenecen las reglas burocráticas. Mientras que la Ley permite libertad para que los individuos desarrollen su empresarialidad, el segundo tipo de normas restringe la actuación del individuo, quien se queda esperando a que se le den instrucciones o que le llegue un nuevo mandato.
El enfoque de Hayek es totalmente compatible con el de Mises y vemos como tomando los aportes de ambos va tomando forma una teoría austríaca de la burocracia más robusta. Hayek se extiende todavía más en el análisis de órdenes espontáneos en contraposición a órdenes creados y podemos identificar los primeros con el mercado y los segundos con el gobierno.[20] Y es que la naturaleza de los unos y los otros condiciona la forma de actuar de las personas en determinado ámbito y es donde el aporte de Hayek consideramos que puede utilizarse en el análisis de la burocracia en particular y de Public Choice en general.
Murray N. Rothbard
La posición política de Murray Rothbard puede considerarse más extrema que los teóricos de Public Choice y que Mises o Hayek. Basándose en el principio de no agresión, Rothbard llega a la conclusión de que el Estado no tiene justificación ninguna y que es, en términos prácticos, una institución criminal. No obstante, al igual que Mises, Rothbard cree que la economía (o la praxeología) es una ciencia positiva y, por lo tanto, libre de juicios de valor. Sin embargo, hay que reconocer que su posición política permea el análisis que hace Rothbard sobre la política en general y la burocracia en particular. A diferencia de Mises, Rothbard no asume necesariamente todas las veces que los burócratas tengan las mejores intenciones y que su fin sea el bien común.
Desarrollando sobre el análisis de Mises, Rothbard dice que reglas estrictas y precisas son necesarias no sólo para mantener el control de las actividades de los subalternos sino también para que éstos puedan demostrar que utilizaron los fondos asignados exactamente como se les indicó y que no se han apropiado de parte de los mismos.[21]
Dice además que el subordinado depende del juicio que su superior tenga sobre su personalidad y no de su trabajo. Debido a que para mejorar su imagen puede recurrir a gastar más, la frugalidad debe imponérsele por medio de normas estrictas.[22]
Debido a que el estatus en la burocracia depende del número de subalternos a cargo del burócrata, las diferentes agencias compiten por ampliar el tamaño de su presupuesto. Mientras que la tendencia en el mercado es que las empresas sean lo más eficientes posible al servir las demandas de los consumidores, la tendencia de la burocracia es a crecer y crecer, a expensas del contribuyente.[23]
Un aporte original de Rothbard es lo que él llama la “ley de Hierro de la oligarquía”, esto es, que cualquier organización humana va a ser dirigida nada más que por una élite pequeña. Esto y el hecho de la tendencia a aumentar el número de subalternos, hacen que la burocracia sea jerárquica y como, en la ausencia de mercado, no hay una verdadera prueba del mérito de los servicios del gobierno hacia los “consumidores”, al mérito se le reemplaza con la antigüedad en el cargo, lo que hace que se promueva a las personas de mayor antigüedad en la burocracia, se haga un escalafón y se agreguen niveles de burócratas adicionales bajo su cargo.
En otra obra Rothbard dice que, debido a la fractura entre los ingresos de los burócratas y el servicio que ellos prestan, en lugar de intentar halagar al consumidor, más bien se le ve como una molestia para el gobierno, alguien que gasta los escasos recursos que el gobierno posee. Al consumidor se le trata como un intruso no deseado, como una interferencia entre el burócrata y el sereno disfrute de su ingreso fijo.[24]
Si bien se podría argumentar que los aportes de Rothbard no son originales, su análisis, muestra su mayor afinidad con el cuestionamiento de la benevolencia que hace la escuela de Virginia. De hecho los economistas austriacos más contemporáneos han tenido un intercambio mayor con los teóricos de Public Choice, lo cual demuestra lo señalado por nosotros en la segunda parte de este ensayo, que un enfoque combinado puede crear un programa de investigación más fértil.
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Otros aportes y posibles líneas de investigación
Hay otras contribuciones de otros economistas austriacos que dan indicios de otros aportes que podría tener la escuela austriaca para el Análisis de Public Choice.
Thomas DiLorenzo propone incorporar un análisis del “emprendedor institucional”. Mientras que el emprendedor en el mercado no responde pasivamente a las demandas de los consumidores sino que intenta identificar nuevas oportunidades de ganancia, de manera análoga el emprendedor institucional no sólo responde pasivamente a las presiones de los grupos de interés sino que trata de estimular la demanda por sus servicios.[25]Esto agregaría un enfoque dinámico, como el austriaco, al análisis del comportamiento de los burócratas.
Por su parte, Laurent Carnis propone que la mala asignación de recursos de la burocracia se debe a dos características: la imposibilidad de cálculo económico y la ausencia de la clara definición de los derechos de propiedad de los activos y recursos públicos.[26] Esto empujaría el análisis de Public Choice hacia la teoría de los derechos de propiedad y Derecho y Economía.
Vemos, pues, que el análisis económico de la burocracia es un área de investigación con un potencial bastante grande, que puede enriquecerse desde diversas perspectivas.
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Conclusiones y recomendaciones finales.
El trabajo Bureaucracy de Ludwig von Mises fue uno de los pioneros en el análisis de la burocracia desde un punto de vista económico y los puntos de vista ahí compartidos son un punto de partida muy útil para ulteriores análisis del tema utilizando ese paradigma.
El problema de conocimiento disperso que reconocen los austriacos, así como su concepción más amplia de fines y medios subjetivos que el estrechamente pecuniario, pueden enriquecer el análisis de Public Choice, ampliando los tipos de modelos que se pueden utilizar para su análisis.
El enfoque en el propio interés estrechamente definido como lo toma Public Choice es un caso particular del análisis que de la acción humana hacen los austriacos, uno que, sin embargo, es muy fértil para el estudio de los fenómenos políticos pero que no es el único que se puede utilizar al analizar las motivaciones de los burócratas.
Se puede concebir el proceso de burocratización como una serie de acciones sucesivas, al no rendir los resultados esperados se incrementa el presupuesto de las agencias y se aumenta su número así como el número de funcionarios. Al carecer además de la medida de éxito que da el mercado, el aumento en el presupuesto y las regulaciones parece la única salida razonable.
Aparte de los aportes de Mises, los de otros economistas austriacos también son útiles para crear un paradigma de análisis de la burocracia bastante robusto, que permita explicar la acción de los burócratas.
El análisis hayekiano de las normas da una explicación de cómo las distintas reglas condicionan la forma de actuar de los burócratas.
Incluir al “empresario” institucional, el análisis de los derechos de propiedad y otros enfoques en la literatura de Public Choice puede dar por resultado un programa de investigación bastante más amplio y riguroso.
En estas breves páginas no ha sido nuestra intención agotar el tema de la burocracia y los aportes de la escuela austriaca (y otros enfoques) al estudio de la misma. Consideramos que los economistas austriacos han aportado líneas de investigación que pueden ser muy útiles para futuras investigaciones. Recomendamos considerar los efectos que éstas pueden representar para el paradigma de Public Choice.
Referencias bibliográficas
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[1]Mises, L. (1944).
[2] Weber (1922). Existe una versión en español:
Weber, M. (1922). Economía y sociedad. México, D. F.: Fondo de cultura económica. 2004.
[3] Para una comparación detallada del enfoque de Mises con el de Weber ver Anderson (2004).
[4]Mises, M. (1976), p. 103.
[5]Boettke y Leeson (2003), p. 3.
[6] Cf. Mises (1949), p. 290, 331.
[7]Buchanan y Tullock (1962). No estamos asegurando que Mises haya sido el primero sin embargo sí que anticipó el análisis que luego desarrollaría Public Choice.
[8]Ver Boettke y López (2002); Ikeda (2003) y Boettke y Leeson (2003).
[9]Ibid.
[10]Ikeda (2003).
[11]En este sentido la economía para los austriacos es Wertfrei o es libre de juicios de valor. Los austriacos no cuestionan, por lo tanto la conveniencia o no de los fines y de los medios que los actores deciden. Más aún, los austríacos consideran posible que a los seres humanos los muevan motivaciones distintas a las pecuniarias.
[12]Ibid.
[13] Mises, L. (1950).
[14]Boettke y López (2002) y Boettke y Leeson (2003) mencionan que, en el caso particular de Ludwig von Mises, su compromiso con una ciencia económica libre de juicios de valor evita que éste entre a cuestionar las motivaciones de los burócratas. No creemos que ésta sea la razón por la que Mises no cuestione la premisa de benevolencia, porque no es lo mismo que los fines últimos de los humanos sean indiferentes para la ciencia económica que decir que analizar los incentivos a los que están sometidos no le conciernen al economista. Sin embargo, concederemos que el enfoque más estrecho de maximización que la escuela de Virginia ha tomado de la escuela neoclásica (maximización personal y pecuniaria) sí empuja el análisis hacia cierta dirección en particular en su caso. Para un austriaco, que los seres humanos actúen para pasar de una situación menos satisfactoria a otra más satisfactoria tiene un enfoque más amplio que para los neoclásicos. La satisfacción tiene más que ver con una satisfacción o “ganancia” psíquica que con una pecuniaria. Por ejemplo, un funcionario público (o cualquiera) podría tener un mayor espíritu de servicio y elegir un curso de acción que le resulte menos redituable pecuniariamente porque se siente compelido por el “deber a su patria”, lo cual no obsta de que la ganancia pecuniaria personal sea uno de los fines que también pueda perseguir. Seguir con la lectura para ver el enfoque de Public Choice.
[15] Dicho sea de paso, al adoptar la retórica en torno a la metodología positivista del mainstream de la profesión, el enfoque de Public Choice es más aceptado entre los economistas, particularmente entre los partidarios del libre mercado, como la Escuela de Chicago, por ejemplo.
[16]En esto seguimos a Ikeda (2003).
[17] Esto no quiere decir, por supuesto, que los impuestos puedan incrementarse ilimitadamente. Debido a que la autoridad de cualquier gobierno descansa en la opinión pública (Hume, 1777), además de las consideraciones hechas por Mises con respecto al cálculo económico, los gobiernos solo pueden incrementar los impuestos hasta cierto límite.
[18]Hayek (1960).
[19]Que más que especificar lo que debe hacerse indican aquello que no debe hacerse, por ejemplo, matar a un conciudadano.
[20]Véase en particular Hayek (1960), (1967), (1973) y (1978).
[21]Rothbard (1995).
[22]Ibíd.
[23]Ibíd.
[24]Rothbard (1973).
[25]DiLorenzo (1988).
[26]Carnis (2010).
Publicado originalmente en Procesos de mercado: revista europea de economía política, ISSN 1697-6797, Vol. 12, Nº. 1, 2015, págs. 345-359. Thumbnail por Claudia Puente.
